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        能源領域有限開放 民企希望能夠“一碗水端平”

        日期:2018-8-28 11:07:50

        晚報記者 勞佳迪
        胎動已久的 《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(下稱 “新36條”)于上周呱呱落地,但同樣是能源領域的民營企業,“待產”的心情卻各自不同:電企躍躍欲試,油企集體沉默。據業內人士的解讀,盡管看上去 “一碗水端平”,“新36條”在對民間資本參與電力建設與石油天然氣建設描述時的細節措辭確實有所差異。
        相形之下,民資進入油氣領域的“游戲規則”更顯得謹慎和“邊緣”。不過,與“舊36條”的語焉不詳相比,新規至少對民營油企準入上游產業作出了明確表態,也為下一步各地方和相關部門出臺具體配套細則平添了幾許市場期待。
        新能源產業;
        弱勢突圍的契機
        與傳統能源被眾多國企 “分疆劃域”難以介入相比,新能源領域或許將成為未來民間資本發展的契機。盡管本身就是民企介入較多的領域,政策面一直鼓勵民間資本參與新能源產業建設,“新36條”仍然重申“鼓勵民間資本參與風能、太陽能、地熱能、生物質能等新能源產業建設”,這樣的表態被市場解讀為可能在后續的配套政策支持中得到細化。
        “尤其太陽能光電和光熱設備制造領域,前十幾強的制造商都是民間資本。 ”中國可再生能源學會理事長石定寰介紹,目前已有十幾家民營新能源企業在海外上市,融資規模達幾百億元人民幣。據悉,我國在傳統電源結構和布局方面表現為水能、風能資源利用少,水電和風電比例低,小火電機組比例大,所以新能源領域不是國有壟斷發電企業傳統的優勢領域,水能、風能等綠色能源開發的政策門檻、資金門檻和技術門檻大大降低。
        去年一項數據可以折射民間資本對新能源產業的青睞。截至2009年5月底,浙江電力公司收到28家浙江光伏發電項目共計3.8萬千瓦的并網發電申請。目前浙江省共有60多家具規模的太陽能公司、100家光電企業以及相關設備的企業。
        相形之下,據中商聯石油委此前統計,我國的民營石油批發企業有663家,總儲量約為2.3億噸,總投資為7700億元。但據該協會初步調查,全國石油民營批發企業已經關門、倒閉了2/3,越來越多的民資正在從石油行業撤離。
        而再觀新能源行業,這樣的壟斷意味確實淡薄許多。早在2002年,作為我國第一批特許權示范項目,建造亞洲規模最大的風電場項目落戶江蘇省如東縣。工程自2003年4月開始向國際招標,在角逐的9大電力巨頭里,中標的是華睿投資集團——我國第一家民營電力集團之一。
        事實上,10年前浙江的民營企業就開始涉足新能源領域,太陽能發電是其主要陣地。在沒有享受到任何國家優惠政策的情況下,民營企業將中國的光伏產業發展到了今天的規模。 2008年,中國光伏電池產量達1.78GW,占全球總量的 26%,至2009年底,全國光伏發電超過20萬千瓦。
        “狹路相逢”的尷尬
        不過,盡管被寄厚望為突圍能源領域的一線契機,民企涉足新能源行業也并非看上去那樣一帆風順。其中,最大的挑戰還是來自“國家隊”的蜂擁入場。日前,在深圳,中海油集團與普天集團合資成立普天海油新能源動力有限公司,與當地電網的壟斷者南方電網激烈競爭承建電動車充電站。國家電網公司新年工作會議上提出,年內在27個城市開建75個電動車充電站。一個月之后,中石化集團便與北京首科集團宣布成立合資公司,準備將中石化現有的加油、加氣站,改建成加油充電綜合服務站,并擴展至河北、天津乃至其他地區。中石油也在與江蘇發改委談判建站事宜。
        而在這波國企新能源投資浪潮來襲前夕,2007年 《可再生能源中長期規劃》也曾掀起國企投資風電潮。中國風能協會統計,目前風電整機制造企業已超過70家,僅金風科技、華銳、東汽和上汽產能就達到1200萬千瓦小時,而今年新增風電裝機容量大約才800萬到900萬千瓦小時,尷尬的產能過剩之憂也開始干擾民營企業大展宏圖的期許。記者了解到,5萬千瓦以上的項目必須由國家發改委組織招投標,民營企業處于價格劣勢,只能拿到小訂單。
        資料顯示,從2003年起,國家共組織過5輪風電特許招標,以最低的電價確定中標企業,而“賠不起”的民企被迫退出。另一方面,按照規劃,中國光伏需求量到2020年只有1800兆瓦,而早在2006年就已達到1600兆瓦,當時的產能就幾乎達到未來十余年后的規劃目標。數據顯示,2004年至2005年期間,風電領域還有為數不少的民企表現活躍,但到2008年,央企陣營所占的風力發電份額已接近90%,其他資本僅占10%。
        另據記者了解,發電成本過高也一直是國內推廣光伏發電的最大障礙,目前光伏發電每度2元左右,和普通火電價格相比高出多倍。此前,國家部委相繼宣布實施 “太陽能屋頂計劃”、“金太陽”工程,決定綜合采取財政補助。中國電力聯合會秘書長王志軒建議應加快光伏上網電價優惠措施的出臺,地熱、生物質能等其他可再生能源的開發也需要配套相應的補貼政策,完善可再生能源發電的盈利機制和模式。
        油氣領域;
        上游放開附加條件
        記者注意到,在民間資本對石油產業鏈主體的參與中,“新36條”政策放開的最大尺度在于明確鼓勵“民間資本進入油氣勘探開發領域”,而在被詬病為“玻璃門”的“舊36條”中,油氣領域的開放程度僅僅被表述為“進一步引入市場競爭機制”的空洞提法。
        “我國油氣工業上游生產高度集中,由三大石油公司壟斷經營,這種壟斷不是經過充分競爭形成的經濟壟斷,而是基于法律規定的長期行政壟斷。 ”中國石油大學工商管理學院教授陳守海告訴記者,根據《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》相關規定,只有在全國范圍內具有油氣勘查資質的企業才能獲得勘探批準,“所以只有中石油、中石化、中海油三大集團能夠提供申請時必須的批準文件及法人資格證明。 ”
        值得注意的是,“新36條”并未破除上述石油巨頭們所具有的法律特權。根據國務院文件的描述,進入油氣勘探開發領域的民間資本要求 “與國有石油企業合作開展”。記者從相關人士處了解到,由于缺少合法的進入途徑,過去地方和民間資本進入油氣開采領域還存在亂象?!坝行╅_采者沒有任何一級政府的許可,直接從事非法盜采活動,由此造成資源浪費,并引發傷亡事故和環境污染。 ”
        即使是通過掛靠大型國有油氣企業這一正規途徑,民間資本也可能只是對大型油企不愿開發的小礦、尾礦、貧礦等邊際項目承包經營。國土資源部油氣資源戰略研究中心副主任車長波告訴記者,陸域油氣勘探已形成中石油、中石化兩大集團雙寡頭壟斷競爭的局面;海域油氣勘探長期由中海油一家國有公司從事勘探開發。
        記者從國土資源部上述研究中心獲得的一份研究還看到,我國油氣礦業權采取許可證授權制度,截至2007年底,三大國有石油公司探礦權、采礦權項目數已占全國的92.6%,采礦權面積占到全國的99.2%。另據觀察,之所以將上游產業作為油氣向民資開放的先行者,是因為國內巨頭與外資的合作經驗已經較為充分,而對于市場苦盼的原油、成品油進口權松綁和民資參與戰略石油儲備等細化政策,“新36條”并無一字涉及。
        不好摘的“金蘋果”
        “如果沒有更多具化的配套細則出臺,會不會像‘舊36條’那樣淪為看得見、摸不著的‘玻璃門’,真的不好說。 ”多位業內人士都對記者表達了憂慮。一位不愿具名的行業人士坦言:“三巨頭有什么動力與民營企業攜手呢?如果政策只是到此為止,他們可能更愿意選擇進行國際合作開拓。 ”
        據車長波介紹,上游市場化準入的范圍是空白、擬招投標區塊和流轉的礦權。國土資源部的數據顯示,截至2007年底,全國陸、??偟某练e盆地面積約550~600萬平方公里,三大國有石油公司及延長油礦已經登記了450萬平方公里。
        “由于油氣田地層壓力下降,油氣田單井產量亦逐年下降?!敝惺涂碧脚c生產分公司從事能源管理工作的高級工程師馬建國則向記者測算,即便是現有區塊,目前中國石油70%的原油產量也是來自開發10年以上的老油田,以高含水、高采出程度為主要特征,普遍進入了開發中后期,剩余儲量高度分散化、復雜化。換言之,即使是巨頭公司愿意合作,不可預期的產量風險恐怕也是民營資本必須承擔的問題。
        不過,盡管探索之旅長路漫漫,后期配套政策能否帶來更多市場興奮點,業內不少人士還是抱有期望。記者注意到,對于民間資本需與國有石油企業合作開展進入油氣勘探開發領域的要求,“新 36條”并沒有展開過多細節。曾任國家發改委能源研究所能源經濟與發展戰略研究中心主任的吳鐘瑚認為,可以允許民營企業到從事勘探開發的國有企業投資參股。中國能源網首席信息官韓曉平則認為,如果國家能收回石油巨頭沒有按期完成勘探開發任務的資源,民營油企有更多進入機會。
        “發展中小石油公司和允許民營企業進入符合市場經濟規律,主要優勢是油價為市場價,競標選擇作業隊伍,沒有‘關聯’負擔,人力成本也比較低廉?!避囬L波表示,存在的問題則主要是法律地位不明確加劇了短期行為,需要不斷地提高儲量動用率和采收率,“這離不開有效的監管。 ”記者獲悉,美國和加拿大基于其強有力的監管能力,上游石油工業采取完全市場化的做法。在美國,有大小石油公司4000家以上,加拿大也有幾百家。
        電力行業t;
        鼓勵電站姓“私”
        相比油氣領域對民間資本審慎的開放姿態與較籠統的表述方式,“新36條”對民資分羹電力行業建設的描述似乎要寬容得多。據悉,新規中明確寫出了允許民間資本參與水電站、火電站、核電站的形式:水電站、火電站建設,民資可以獨資、控股或參股形式介入;核電站則開放參股。據記者了解,這并不完全是“新36條”的獨創,之前各地方都出現了民間資本建設投資小水電站的先例,只是此次在 “新36條”中明確了可以獨資建設水電站、火電站。
        “2000年~2004年間,進入云南開發小水電的民間資金在百億元級別,云南目前民營小水電站的規模也很龐大。 ”浙江小水電行業協會會長葉行地曾表示,浙江商人在云南投資的小水電站裝機容量在200萬千瓦左右,如果按照平均每千瓦5000元投資計算,浙江民間資本投入到云南小水電建設的資金接近100億元。
        “過去水電站這類項目是要經過國家嚴格審批的,私人投資比較困難,但國家政策逐漸放寬,國有資產逐步退出,對一些民營企業家和個人起到激勵作用,近幾年頻頻有小型水電站被拍賣,當時規模評估資產多在1000萬元~3000萬元,”有業內人士對記者介紹,“管理鏈條短、風險的可預見性是投資者介入一些潛質較好的小水電站的一個很大原因。 ”
        不過,“私”姓電站也存在著諸多弊端?!半娏ζ髽I競爭本質上是發電成本的競爭,而且這種發電成本與環境因素有很大的關系。例如水力發電成本低,環保有很大綜合治理效應,但水力發電的河流峽谷資源卻是有限的,開發一個少一個,這種資源的有限性與獨占性使搶先占有者有很大的優勢?!北本┐髮W光華管理學院一位研究人士告訴記者,“另外,考慮到現行的電力項目審批制度,搶占優勢資源還將會獲得很大的租金與比較競爭優勢。 ”
        迷失的價格坐標系
        除了行業屬性所決定的先天劣勢外,民營發電企業的另一項待解的困境在于目前電價改革的不完全。 “由于政府的壟斷和管制,發電市場的市場化程度很低,發電市場并沒有建立一個公平的市場環境。 ”公司位于廣東茂名的一家民營發電企業老板向記者訴苦,“在發電市場中,從項目的投資審批到售電的定價方式,再到售電量的配額制度都不是市場化的,這些行為的確定過程受到太多的行政和人為因素的影響,民營企業如果要在這樣的環境中發展必須額外投人大量的人力和財力才能維護自己的應得利益,而國有的壟斷企業尋租成本較民營企業低得多。 ”
        在“新36條”中,對于進一步放開電力市場也有著比較具象的描述:“積極推進電價改革,加快推行競價上網,推行項目業主招標,完善電力監管制度,為民營發電企業平等參與競爭創造良好環境。 ”其中,競價上網是指供給方的價格管理。 “真正的電煤市場化改革,著力點在于促使國有資本、民營資本、外資三方主體融入到電煤市場競合格局當中。政府部門取消了對價格的臨時干預,不等于不再有作為,相反,它更是一種行政作為的變遷──對市場化改革過程中制度性壁壘與準入性限制進行再松綁。 ”
        另一方面,資金密集型的產業特征提高了民營企業的進入門檻,而融資渠道的狹窄也為民資在電力行業嶄露頭角設置了障礙。 “電力產業是資金密集型的產業,即使單個項目的投資規模也都數以億計。對于民營企業,其參與到發電產業中首先遇到的問題就是巨額資金如何籌措。 ”前述北大光華管院分析人士表示,民營企業積累的資金相對于國有企業仍然較少,資金實力弱。
        “電力產業具有投資資金規模大、投資回收周期長的特點,因此對于資本市場的依賴性很強,而現在國內的資本市場中,民營企業在投融資方面的障礙重重,甚至可以說目前的投融資體制對民營企業存在事實上的歧視。 ”上述人士坦陳,由于目前全國性的資本市場主要服務于國有企業的改制和重組,地方性、區域性產權交易市場融資活動又受到很大程度的限制,民營發電企業很難通過直接融資獲得發展資金,而政府的政策性貸款主要的對象又是國有企業而非民營企業。
        此外,上述人士還告訴記者,電力行業的投資先動優勢特點也讓 “初來乍到”的民間資本占有弱勢。 “電力行業有巨大的沉淀成本,資產專用性很強,幾乎不能轉產。當投資過剩時,將會使部分機組閑置,形成沉淀成本。 ”他的觀點認為,由于在競爭環境下,無論國有資本還是民間資本在投入時都相當慎重,都會仔細考慮產業投資結構,“因而電力投資有很大的承諾價值,先行投資的國有領先者可以通過自己的投資抑制后行者的投資規模,從而比后進人者占有更大的市場份額。 ”有數據顯示,僅國家電力公司在全國發電裝機容量和售電兩塊就分別占據了45%和70%的份額,其壟斷地位將在較長的一段時間內無法被撼動。
        另有觀察人士告訴記者,國家出于環保和節能的目的,對發電機組容量規模和技術性能的要求在不斷提高,這導致發電項目的最低投資規模也在不斷增加,導致相當一些民營企業難以進入這一產業。
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